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  • 索 引 号:015155419-201612-018010
  • 主题分类:政策解读
  • 发布机构:寻甸回族彝族自治县人民政府
  • 发文日期:2016-12-19 10:00
  • 名  称:全面规范、公开透明的预算制度:背景、重点、保障
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 全面规范、公开透明的预算制度:背景、重点、保障  

    摘要:处理好政府与市场关系和当前预算管理中存在的“看不全、看不清、看不懂”问题对全面规范、公开透明的预算制度改革提出要求。实施全面规范、公开透明的预算制度的重点在于实现全口径预算管理、细化和改进预算编制与披露、加大人大对预算审查和公民对预算监督力度。全面规范、公开透明的预算改革的顺利实施离不开法律制度、技术信息网络、行政改革的保障。

  关键词:预算改革;全口径预算;透明预算

  党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中关于深化财税体制改革部分提出今后我国预算改革的目标是“实施全面规范、公开透明的预算制度”。要理解这一改革目标的实质,至少要明确三个问题:我国为什么需要建立全面规范、公开透明的预算制度?全面规范、公开透明的预算制度改革的要点是什么?需要哪些配套的保障措施?本文拟对上述三个问题做一个探讨。

  一、背景:实施全面规范、公开透明的预算制度的必要性

  (一)处理好政府与市场关系的要求

  预算制度最早起源于英国,目的在于约束政府的收支行为,因此政府预算与政府活动的范围密切相关,预算的合理范围本质上反映了政府——市场的作用边界。在确定收支哪些纳入、哪些不纳入预算时,首先需要解决的问题是:这些活动和开支由政府还是市场承担更好?在《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》中指出“我国经济体制改革核心问题是政府与市场的关系问题”,政府和市场关系调整的关键在于解决政府干预过多的问题。当前伴随着经济增长速度的放慢,多年来我国经济持续增长带来财政收入的持续高增长的状况正悄然发生变化,政府“有钱”正演变为政府“钱紧”,而且从长期看政府“钱紧”将成为一种常态。面对“入不敷出”的压力,政府必须主动转变职能,减少对市场的干预,转变支出结构,更加精打细算。

  而预算将从资金上直接引导着政府职能的调整。从这个意义上说,建立全面规范、公开透明的预算制度是监督政府和市场关系转变的重要手段。

  (二)改变当前预算管理中存在的“看不全、看不清、看不懂”问题的要求

  1.预算的“看不全”问题

  我国自 2011 年起预算外收入全部纳入预算内,现有政府预算体系由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算组成,反映政府收支总量、结构和管理活动。但尽管如此,我国仍有部分收入没有纳入预算内:一是国有资本经营预算未覆盖全部国有企业。从2007 年起我国地方开始编制国有资本经营预算,但只有国资委下属的国有企业产生国有资本经营收益才纳入国有资本经营预算中,而其他部门所属的国有企业产生的国有资本经营收益并未纳入,使得国有资本经营预算反映的国有资本经营收入和支出大大小于实际情况。从2010 年起,中央国有资本经营预算报送全国人大审查批准,但尚未覆盖全部国有企业。二是政府性基金预算虽然在名义上纳入了人大监管的视野,但实际以“专款专用”的名义由各征收部门使用。其收支的运作不需经过各级人民代表大会的批准程序,也不在各级政府层面做统筹安排。三是社会保障预算不健全。社会保险基金预算从2013 年起正式报送全国人大审查,但覆盖全部社会保障事务的社会保障预算制度尚未建立,社会福利、社会救济和社会优抚方面的资金仍在政府公共财政预算内管理。四是政府债务收支未全部纳入预算管理。只将中央发行的国债和地方经批准的发债收入、财政部接收的国外贷援款纳入了预算,政府的其他债务收入均未纳入预算,特别是地方政府通过财政投融资平台筹集的资金更未纳入预算管理,这部分资金的使用也在预算监督之外。五是各级政府还有一部分收支未纳入预算管理,如放在财政专户的资金,没有纳入四大预算,接受人大审批;事业单位的部分事业收入和其他收入也未纳入四大预算。六是四大预算并没有全部提交人大。现行预算法规定预算由各级人民政府编制、提交人大审查、批准。经过努力,2013 年中央的四本预算全部提交人大,但地方还没有将全部预算提交人大审查,有的地方只提交了公共财政预算,有的地方提交了公共财政预算和政府性基金预算。因此可以说当前接受人大监督的,公众能够看到的主要是公共财政预算,而公共财政预算只占政府收支总额的65%。

  2.预算“看不清”问题

  尽管从 2008 年《政府信息公开条例》实施以来,我国政府预算透明进入了一个历史新阶段,政府预算信息公开的范围不断扩大、内容不断细化,但与公共治理规范对政府预算信息公开的要求和市场经济国家政府透明的程度相比,与人民群众的期望相比,与党中央和国务院对政府预算透明的要求相比,我国的政府预算透明体制还不完善,政府预算透明度较低。[1]上海财经大学公共政策研究中心对全国31 个省份省级政府的预算透明度状况跟踪调查研究,结果表明:2009-2012 年,我国省级预算透明度实际上变化不大,按百分制计算,各省平均得分从2009 年的21.71 分提高到2012 年25.00 分,仅提高了3.29 分;2012 年,没有一个省份得分超过50. 00 分,最高的湖北省也只有45. 20 分。[2]

  3.预算“看不懂”问题

  公开是一大进步,但公开只是一个形式,公开不等于透明。不透明的公开能让人看到预算却不一定能看懂预算。造成这种情况的原因有:一是预算编制不够细化。从现有的科目设计看,预算支出主要有两种分类,一种是按照支出功能划分,支出功能分类科目有20 多个大类,分类、款、项三级,依次细化。一般来讲,只要将支出预算表列到项级科目,即可让人基本“看清”政府支出用在什么方面。但目前我国预算信息的披露主要是按照功能进行分类,很多只列到“款”级科目,“项”级科目很少在预算中体现。另一种是按经济分类划分,如水费、电费、培训费、设备购置费、修缮费等。如果能看到按经济分类的预算信息,很容易弄清预算资金的去向和用途,但目前各级政府预算信息没有将经济分类公布。对于公众关心的三公支出、行政成本,目前的预算编制中没有对应科目,只能在具体的项目上体现,更要依赖经济分类的信息。如果不公布按经济分类的预算,公众根本无从了解三公支出的具体情况。二是预算执行中调整和变更主动权不在人大。预算在执行中调整和变更的随意性使得已公开的预算反映不了政府的实际收支情况,公众的监督也失去了意义。

  4.公众参与预算力度较弱

  预算是对纳税人缴纳的税收进行分配,分配的结果涉及每一位公民的切身利益。但是我国目前预算编制和审批基本是在各级财政部门与经费使用部门以及同级人大之间进行,没有提供让公民参与预算编制讨论以及发表意见和监督的制度性途径。虽然目前有少数地区进行了公民参与式预算的尝试,但还没有形成一种制度;同时由于人大代表专业知识的限制,影响预算编制的能力十分有限。这些问题使得纳税人参与预算审查与监督往往是流于形式,更不用说公民和人大对预算的执行、结构调整、绩效评价等方面的监督。

  二、重点:实施全面规范、公开透明的预算改革的主要内容

  1.实现全口径预算管理,将政府收支全部纳入预算管理

  财政部财科所所长贾康认为建立公开、透明、规范、完整的预算体制基本前提和工作重点首先是实行全口径预算管理。我国关于全口径预算管理的表述最早出现在 2003 年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,2012 年党的十八大报告进一步提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

  全口径预算管理的基本内涵就是政府的收入和支出应全部纳入预算管理,接受人大的审查和监督。全口径预算制度的“全”体现在三个方面: 一是编制的范围全面。预算编制范围是全口径预算的基本要求,要做到“横向到边”,即同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理;“纵向到底”,把所有政府资金分别纳入中央、省、市、县、乡五级政府预算管理。二是监督的环节全面。一个完整的预算管理流程,包括预算编制和审批、预算执行和调整、决算和绩效评价等几个环节。完善全口径预算管理和监督,需要对每一个环节都要管理和监督到位。[3]三是公开的内容全面。除涉密事项外,所有预算决算应全部公开。目前,我国已建立了包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的政府预算体系,但仍存在着预算体系不够健全、各本预算功能定位不够清晰、预算权限划分不够科学等问题,与全面规范、公开透明的预算改革目标相差甚远。

  今后全口径预算管理和监督的重点要放在以下两个方面:一是进一步扩大政府预算管理范围。将目前未纳入预算管理的财政专户资金、地方政府负债、税式支出等逐步纳入预算管理,公布相关数据;规范对转移支付资金管理和监督,清理名目繁多的专项转移支付。试编转移支付预算,按照各转移支付类别编列到各下级政府,无法编列的要说明原因、列出项目和数额;完善国有资本经营预算的编制,让所有的国有企业收益纳入预算管理,提高国有资本收益上缴比例;完善社会保险基金预算,适时向社会保障预算过渡;扩大政府性基金预算编制范围,在预算编制中要明确地方政府土地出让金的安排和使用;建立四本预算之间的衔接制度。

  二是加强对政府预算的全过程管理。在预算编制和审查阶段,法定程序至少包括预算预测(包括经济预测和财政预测)、财政政策目标与优先性的建立、预算参数(标准工资率、通货膨胀率、有效税率等)设定、部门间协调、预算限额的设定、预算指南的制定与发布、预算编制、向立法机关呈递预算草案、预算听证、预算质询、预算辩论和投票表决等。[4]目前重点是要探索和中国国情相适应的的预算编制程序,探讨“两上两下”预算编制程序的效率性与公平性。在预算执行阶段,要注重“有预算才有支出的原则”,政府预算一经人大审批必须严格执行。对于预算执行中的调整和变更事项,要建立规范的权限划分和审批程序。只有建立了规范严格的预算调整制度,才会反过来促进预算编制的进一步细化和规范。在预算决算和绩效评价阶段,资金使用的效益评价是全口径预算管理和监督的重点内容。人大在评价阶段发挥好组织作用,不仅要评价每一笔财政资金的使用效益,而且评价的结果要及时向社会公开,将其作为下一财年预算安排的重要依据。

  2.细化和改进预算编制与披露,提高预算信息透明质量

  为提高预算公开透明的质量,一方面要在预算编制和披露的细化上做文章,如改变只对外公布几张反映汇总情况的部门收支简表的做法,让人大代表甚至公众能看到或有权查阅部门的全本预算草案;改变预算只反映到支出功能分类的“类”级科目的做法,用“类”、“款”、“项”三级科目全面细化反映各级政府及部门预算;在科目设置上做一些调整,对于公众特别关心的“三公支出”等科目单列出来;增加有关改进和完善有关预决算报表,适应政府预算的“全口径”的要求。另一方面要根据IMF《财政统计手册》要求和国际通行做法,进一步完善我国现有《政府收支分类科目》,实现我国财政统计口径与国际财政统计口径的合理衔接,以便进行预算公开和国际比较分析。并修改完善相关会计制度,与政府收支分类科目调整相适应,使政府收支信息的记录反映更准确、合理、快速。[5]

  3.加快预算民主性改革,加大人大对预算审查和公民对预算监督力度

  人大监督是人大及其常委会对国家行政机关权力运用的一种制约,人大监督贯穿从预算编制到审查批准、预算执行、预算调整和决算的全过程。党的十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求,其中一个就是加强对政府全口径预算决算的审查和监督。要发挥人大在政府预算管理中的“守门”、“把关”作用,除了加强全国人大常委会预算工委和地方各级人大常委会的专业力量,用好人大及其常委会的专业人才与专门机构,发挥其对政府全口径预算决算的专业监督外,还需要各部门的配合:审计部门要把好审计关,对政府提交的财政预决算报告先行审计,严格把关,提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性实效性;政府各机构的财政收支情况与人大相关机构的电脑联网,以便人大适时了解情况,适时监督政府的财政收入和支出;人大可以建立公开平台,设置专门的网站栏目,适时公开财政预决算和审计报告、部门预算、“三公”经费等,定期组织财政税务机关相关人员对人大代表和公民释疑解惑。

  国家一切权力属于人民,财权是公民的重要权力之一。随着社会民主化程度的提高,社会公众、社会舆论在整个社会发展中发挥了越来越重要的作用,社会公众监督将促进参与式预算改革的推进。[6]为保证公民参与预算的审查和监督的权力,一要建立政府预算定期公告制度。政府财政部门应将预算、决算及其他相关信息公正、及时和完整地公布在官方网站和公开刊物上,并提供详细的说明,以便社会公众查阅和监督;二要构建公众参与预算审查和监督的渠道,保障公民预算参与权的实现。浙江温岭等地的参与式预算实践为公民参与预算管理提供了可借鉴的经验;三要发挥舆论媒体的监督作用。通过充分讨论、各种观点的辩论,提高公众参与政府预算的积极性,推动政府预算的全面规范、公开透明。

  三、保障:全面规范、公开透明的预算改革的配套措施

  1.法律保障

  法律是管理和监督的基本条件,《预算法》是进行预算活动全过程最基本的法律依据,因此要加快《预算法》的修订工作,明确各职能部门的预算管理职权,明确人大及其常委会等在预算审查监督中的地位和作用,规范预算编制、预算调整、预算监督、财政责任追究等制度。在《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上制定《财政信息公开条例》,规范财政信息公开的范围、内容、方式等。制定公民参与预算管理的法规,保障公民参与预算编制和审议的权力。

  2.技术保障

  没有现代信息与通讯技术的支持,就无法实现政府预算全面规范、公开透明。从2002 年开始的金财工程是与我国公共财政体制框架相适应的一套先进的信息管理系统,它的目标是让财政资金转起来,让政府账目透起来,让预算管理细起来,让政府财政强起来。尽管10 多年来金财工程在公共财政建设中起了很大的作用,但与政府预算透明的要求还有差距。今后要进一步加强金财工程建设,使在金财工程这个平台实现政府预算数据即时可取、即时可见,为政府预算全面规范、公开透明提供强有力的支撑。

  3.行政保障

  政府公务人员的“经济人”特性使其在从事公共管理中有时会利用手中的权力为自身谋利益,而预算作为规范控制和监督政府收支行为的工具,它的规范性、透明性改革意味着公务人员的权力将受到制约。因此预算改革的阻力不仅是技术问题,更是部门利益问题。如果政府没有转变管理理念,只考虑本部门本单位利益,全面规范、公开透明预算改革难以推行。从这个意义上说,预算改革需要行政体制改革的支持保障。解决当前实践中存在的预算权分散问题和部门利益问题,转变政府职能,准确定位各部门职责分工,重新平衡和划分部门利益,是全面规范、公开透明预算改革的关键。